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パブコメ:V 虐待を受けるおそれのある事態について

改正法第25条第3項関連です。この項は新設です。

もともと第25条は改正前も改正後も、その1条のみで1つの節を成しています。改正前は「第三節 周辺の生活環境の保全に係る措置」、改正後は第二種動物取扱業者に関する規定がその前に入ったためひとつ節が後ろにずれて「第四節 周辺の生活環境の保全に係る措置」というなかの、それぞれ唯一の条文です。「等」という1文字が入ったことに、いちおう留意しておきます。

 

【改正前】
    第三節 周辺の生活環境の保全に係る措置

第二十五条 都道府県知事は、多数の動物の飼養又は保管に起因して周辺の生活環境が損なわれている事態として環境省令で定める事態が生じていると認めるときは、当該事態を生じさせている者に対し、期限を定めて、その事態を除去するために必要な措置をとるべきことを勧告することができる。

2 都道府県知事は、前項の規定による勧告を受けた者がその勧告に係る措置をとらなかつた場合において、特に必要があると認めるときは、その者に対し、期限を定めて、その勧告に係る措置をとるべきことを命ずることができる。

3 都道府県知事は、市町村(特別区を含む。)の長(指定都市の長を除く。)に対し、前二項の規定による勧告又は命令に関し、必要な協力を求めることができる。

 

改正前、素人ブリーダー崩壊やアニマルホーダーなどの要因で、「周辺の生活環境」に影響が出ている場合、都道府県知事等が「勧告」、さらにはそれより強い「命令」を出せるというのがこの条文の主旨でした。これが改正後は、第2項と第3項の間に新しく「虐待」に関する項目が入りました。これが新設の改正法第25条第3項です。赤字で示したのは、改正前と比べて変更された点です。

 

【改正後】
    第四節 周辺の生活環境の保全等に係る措置

第二十五条 都道府県知事は、多数の動物の飼養又は保管に起因した騒音又は悪臭の発生、動物の毛の飛散、多数の昆虫の発生等によつて周辺の生活環境が損なわれている事態として環境省令で定める事態が生じていると認めるときは、当該事態を生じさせている者に対し、期限を定めて、その事態を除去するために必要な措置をとるべきことを勧告することができる。

2 都道府県知事は、前項の規定による勧告を受けた者がその勧告に係る措置をとらなかつた場合において、特に必要があると認めるときは、その者に対し、期限を定めて、その勧告に係る措置をとるべきことを命ずることができる。

3 都道府県知事は、多数の動物の飼養又は保管が適正でないことに起因して動物が衰弱する等の虐待を受けるおそれがある事態として環境省令で定める事態が生じていると認めるときは、当該事態を生じさせている者に対し、期限を定めて、当該事態を改善するために必要な措置をとるべきことを命じ、又は勧告することができる。

4 都道府県知事は、市町村(特別区を含む。)の長(指定都市の長を除く。)に対し、前三項の規定による勧告又は命令に関し、必要な協力を求めることができる。

 

つまり、この「V 虐待を受けるおそれのある事態について」というパブコメの項目は、この第25条=素人ブリーダー崩壊やアニマルホーダーなどの要因で周辺環境に影響を与えるケースに附随するような、限定された「虐待」の定義についてのものです。決して「虐待一般」の話ではありません。

 

(素案)

次の5つを、虐待の恐れのあるいわば「シグナル」として掲げています。

  1. 鳴き声がやまない、異常な鳴き声が続くなどの状態が継続し、不適正な飼養状況が想定される事態
  2. 悪臭が継続する又はねずみ、はえその他の衛生動物が大量発生するなど不衛生な飼養環境が想定される事態
  3. 給餌・給水が一定頻度で行われておらず、栄養不良等の個体が見られる事態
  4. 爪が異常に伸びている、体表が著しく汚染されているなど適正な飼養が行われていない状態が長期間続いている個体が見られる事態
  5. 繁殖制限措置が講じられず、かつ、譲渡等の飼養頭数の削減努力が行われないまま、繁殖により飼養頭数が増加している事態

基本的にはネグレクト系の虐待によって引き起こされるであろうシグナルが挙げられています。バイオレンス系のシグナルが挙げられていないのは、この第25条が想定しているのが、そもそも素人ブリーダー崩壊やアニマルホーダーの問題だから、ということになるでしょう。

 


 

これらの項目に過不足があるか、というのももちろんコメントの対象となりますが、別の角度からのコメントのしかたもあり得ます。

 

第34回議事録の事務局発言を読むと、環境省=行政側がこの問題をどう捉えているかが、かなりよくわかります。一口に言ってしまえば、「いちおう具体的な項目は挙げてみたけれども、実際の現場でこれによってどこまで勧告・命令につながるような実効性を発揮しうるかといえば、それはかなり心もとない」です。大事な点なので環境省のサイトから引用します(一部数字を半角に修正、下線・色付けはさるねこ父)。

 

【事務局】 それでは、資料1につきまして説明させていただきます。
 資料1ですが、今回改正されました動物愛護管理法におきまして、第25条につきましては、今まで勧告・命令が生活環境の影響がある場合に限定されていたところでございますけれども、新しく虐待を受けるおそれがある場合について、多頭飼育の現場において不適正な状態がある場合については、勧告・命令ができるという規定が追加されております。また、35条の引取りの義務規定のところでは、一定の場合について引取りの拒否ができるという場合が追加されております。
 この2点につきましては、細かい部分については環境省令で定めるという形になっておりまして、その部分について、各自治体のアンケート調査の結果等も踏まえまして、事務局で案を作成させていただきました。特に(1)の虐待を受けるおそれのある事態については、今回の諮問の7番にも関係する事項でございますので、ご議論いただきましてご意見をいただき、反映させていただければと考えている次第でございます。
 ではまず、(1)の虐待を受けるおそれのある事態について説明をさせていただきます。
 まず基本的な考え方でございますけれども、多頭飼育を行っていること自体が問題なのではないのですが、多頭飼育に起因する場合について、比較的やはり動物虐待のおそれがあるような事態が生じる可能性があるということも踏まえまして、そういった事態が生じることをできるだけ未然に防ぐために必要なタイミングで行政の指導に入る。法的権限があるものとしては、勧告ですとか命令といったものも行えるようにするということが基本的な考え方でございます。
 勧告・命令というのは、自治体のアクションとしては起こしにくいものではございますが、できる限りそれが行いやすいよう、客観的・具体的な事態を設定することが必要であると考えております
 ただ一方で、多頭飼育の場合については、行政間のトラブルや、実際のやり方によっては、飼育崩壊や飼育放棄という形で、最終的な動物のことを考えた場合、動物に対して悪影響になるという事態も想定されますので、その部分については、勧告・命令を行うに当たっても慎重な配慮が必要という点は考えられるかと思っております。
 参考資料1をあわせてご覧ください。こちらが、今回の審議会に先立ちまして、全国の自治体にアンケート調査をさせていただいた結果でございます。
 7ページ以降が、虐待のおそれのある事態についての関係でございます。7ページの問7では、生活環境の影響の具体的事例について、自治体から聴取をしたところでございますけれども、そこでは、飼育環境の悪化ですとか不適正な繁殖について、多くの意見をいただいているところでございます。
 さらに10ページ目以降で、実際に虐待を受けるおそれがある事態として具体的に規定してもらいたいものがあるかという質問をさせていただいたところ、治療を怠っている場合ですとか、昼夜を問わず犬の異常な鳴き声が出ている状態ですとか、不適正な飼養が行われているような事態など多く意見をいただいているところでございます。
 ただ、この問題については、虐待と虐待のおそれとの区別が難しいところでございます。また一方で、一般住民の飼養状況が対象ですので、現行の規定では立入りということが法的に認められているものではございませんので、事態について外部から見られるかどうかということが一つ鍵になってくるという部分もございます
 そういった部分も検討した結果、今回、事務局案としては、五つの事態を規定したらどうかということで案を出させていただきました。
 まず[1]、[2]は外から把握しやすいという観点から定めさせていただいたものでございます。一つはやはり鳴き声がやまないという状態、頭数によっては継続的に続く場合があると思いますが、昼夜を問わず鳴き声がやんでいない状態ですとか、あるいは特に犬等ですと、鳴き声によって通常の鳴き声ではない鳴き声ということもありますので、そういった異常な鳴き声が続くというような状態が継続していて、不適正な飼養状況が想定されるような事態。[2]につきましては、悪臭ですとか、あとは衛生動物が大量発生をしていて、不衛生な飼養環境が想定されるような事態といった場合については、外見上からは虐待を受けるおそれがある事態として考えられるのではないかと考えております。
 さらに[3]、[4]は、それぞれの個体の状況でございますけれども、場合によっては、外飼いですとか、あるいは散歩ですとか、そういった状況においてこのような事態が見受けられる、外から判明するという場合も想定されます。実際、そういったものが発見された場合については、勧告・命令の対象としてもいいのではないかというものでございます。一つは、給餌・給水が一定頻度行われていないような状態で、栄養不良のような個体が見られる事態、あるいは爪が異常に伸びている、体表が著しく汚染されているなどの適正な飼養が行われていない状態が判明して、それが長時間続いているように見られるというような状況でございます。
 最後の[5]は、なかなか外部から判明しづらいという部分ではございますが、実際のところ、多頭飼育に関する問題、自治体からの聴取等、アンケートの結果等も踏まえましても、繁殖が定時的に継続的に行われていて、結局、飼養者のキャパシティを超えてしまっている状態が一番事態として深刻化する傾向があります。そういった意味で、繁殖制限措置が講じられていなくて、なおかつ譲渡等によって飼養頭数を削減するという努力が行われていないような状態で、また引き続き繁殖によって飼養頭数が増加しているような事態というのは、虐待を受けるおそれがある事態として考えられるのではないかと考えているところでございます
 なお、このような事態が生じた場合に、即座に勧告・命令をするということではございませんで、場合によっては適正な飼養が行われているけれども、一時的にそういった事態が生じている可能性もありますので、まず担当職員による改善指導を行っていただいて、その指導に従わないですとか、あるいはなかなか中を見せてくれない、要するに現状確認ができないような状況で、その状況を指導等により改善が望めない場合については、虐待を受けるおそれがある事態として勧告・命令等をするという手続を踏んでいただくということが適切ではないかと考えております。
 いずれにしても、このような事態が発生した場合には、自治体において指導をいただいて、それで改善すればわざわざ法的な根拠に基づいた権限を用いなくてもいいのですけれども、まずそういった指導の端緒としていただくという意味合いが一つ大きいのかなと考えているところでございます。

 

第25条の発動は、「虐待が現に生じている」場合ではなく、それより手前の「虐待を受ける恐れがある事態が生じている」場合です。ネグレクトを含めて「虐待が現に生じている」場合は、むしろ法第44条第2項の虐待条項が適用され、それは動物行政の仕事の範疇を離れて警察の方の仕事になります(警察がなかなか動かないという由々しき問題はありますが、それは今回のパブコメの範囲ではありません(-_-))。

 

改正法第25条第3項は、法第44条第2項の手前の段階で、虐待(多頭飼いのネグレクト系に限定はされますが)を未然に防ぐべく設けられた条項のはずですが、「一般住民の飼養状況が対象ですので、現行の規定では立入りということが法的に認められているものではございません」という大きな壁が最初から立ちはだかっていることになります。保健所・動物愛護/管理センターには、一般家庭に立入りする権限はないからです。「あやしいなあ」と思っても、垣根の外からそぅっとのぞきこむよりほか手立てがない(その飼い主が「どうぞ、どうぞ」と部屋に招き入れてくれるなら別ですが)。

 

これは要するに、子どもの虐待と児童相談所の関係と同じです。「あやしいなあ」と思っても児童相談所はその家庭に踏み込む権限を持たない。結果として、児相が手をこまねいている間にまた子どもの犠牲が……というのと同じ構図になっています。

 

一般人の家の中に踏み込めるのは、令状を持った警察官・検察官か、税金滞納者の差し押えをする徴収職員だけです(たぶん)。「動物の虐待の恐れ」を理由に一般人の家の中に立ち入れるようにするには、それらと同等の強力な権限を持つ「アニマルポリス制度」を作らないかぎり無理です。結局のところ、「まず担当職員による改善指導を行っていただいて、その指導に従わないですとか、あるいはなかなか中を見せてくれない、要するに現状確認ができないような状況で、その状況を指導等により改善が望めない場合については、虐待を受けるおそれがある事態として勧告・命令等をするという手続を踏んでいただく」という二段、三段構えでしか、実効性を担保することはできないという、なんともぬるま湯な現実が浮かび上がります。

 

現場=保健所・動物愛護/管理センター職員へのアンケート結果をまとめた参考資料1では、このぬるま湯な現実に、ほかならぬ職員の方々がいらだっていることが透けて見えます。参考資料1の13ページから始まる「問9.『虐待を受けるおそれのある事態』として、たとえば以下のような事例が想定されますが、このような事例を定めることについて御意見あればご記入下さい」という質問に対する回答は、この点に関するパブコメを書く上で必読の資料になるとさるねこ父は思います。

ここではそのなかの一部、「全体について」という部分だけ引用して、記事を閉じたいと思います。現場の職員さんが、日々考え、苦悩しているようすがよくわかりますし、こうした考えを、自分もパブコメに反映させなくては、という気にさせられます。

 

  • 各例について、具体的かつ明確な判断基準が示されなければ、現場での判断が困難である。
  • 事例を定めることで、具体な判断が可能となるが、記載内容については、客観的な判断ができるよう数値的基準等(例えば、(個体の大きさに応じたケージの広さ、温度、爪の長さ、毛玉の量、過剰な頭数、体長・体重と頭数・ケージの面積等との関連)も考慮したものとすべきと考える。
  • 上記の事例を定めることは必要と思われる。さらに、法に規定されている「多数」について明確に示していただく他、衰弱、運動不足状態についてより詳細に示していただきたい。
  • 「極度」「度重なる」「繰り返される」「過剰」等の表現について、具体的な数値等を規定して頂きたい。
  • 示された事例の中に「不適切」という言葉があった場合、何が適切で何が不適切なのかは個人の判断に委ねられることになり、この不明確な状態で自治体が指導を行うことは困難である。
  • 虐待か否かに感情が入る余地が無いよう、あくまでも具体的事例の定義をお願いしたい。(事例を定める場合はできる限り客観的に測定可能な数値を定めてほしい。また、想定外においても規制できる制度設計にしてほしい)
  • 勧告、命令という行政指導、行政処分を行うためには客観的な判断基準が必要であり、国が準則として示す必要がある。
  • 改善の勧告や命令を行い、改善されなかった場合、飼養者の告発を検討することになるが、同時に残された動物の取扱いをどうするのかという問題も発生する。この問題についても並行して議論する必要があると考える。
  • 個々の案件は状況が違うので、具体的に規定する事で、かえって行政の裁量で動ける範囲に制限がかかるため、例1以外は明示すべきではないと考えます。
  • 虐待について事例を定めることは、適正飼養の指導指標になり、好ましいと思われる。ただし、個々の案件の判断は、動物自身の心身の状態、置かれている環境の状態を考慮して慎重に行われるべきと考える。
  • 具体的な虐待事例を規則で規定した場合、規定された事案以外でも虐待と判断できるよう、「その他、動物の身体、生命を侵害する恐れのある行為」を最後の号にいれる。
  • 現状を分析した上で、総合的に判断できるような対応としてほしい(該当1例のみで、住民からすぐに措置をするように求められる場合も想定され、1~数例をもとに判断できるように)
  • 上記のような具体例が示されれば、指導は行いやすいと考えます。
  • 具体的な事例を定めることにより、客観的にも虐待と判断でき、より強く改善を命じることができ、また警察にも協力を得やすいため、ぜひ定めてほしい。
  • 実態を把握する方法、手段等を明確にする必要がある。
  • 事実確認の困難な事例を規定することは避けてもらいたい。
  • 虐待に関する事例を定め、それを取り締まる規定を設けた場合、その認定を行う職員(指導員またはそれに準ずる人も含む)の権限の拡充、資格の明確化等が必要。
  • 具体的な事例だけを定めたとしても、自治体に苦情相談が寄せられた場合、同法に基づく立入権限が無いため、事実確認を客観的に行うことが困難となるケースが予想される。国としてはこのようなケースに対しどのように考えるか。
  • 事例が定められたとしても、それを確認したり、調査したりするためには警察等捜査機関との今以上の連携が求められる。
  • 個人宅等への調査・立入の権限が無いことから、警察との連携が十分に図られた後に規制強化を行わなければ機能しないと考える。
  • 職員に与えられた権限の中で事態を認定できるような事例を定めるべき。
  • 上記のような事例に遭遇した場合、飼い主に対しての改善命令を出せるように権限を法的に規定してほしい。また、違反したばあいに罰則を与えられるように規定してほしい。
  • 個々の事例に対し、具体的数値を設けることが難しいのであれば、保健所など現在の動物愛護行政を担当する部署とは別に、虐待が疑わしい事例に対して積極的に指導等を行える専門機関を設置することが望ましいとも考える。
  • 具体的な事例を列記するだけでなく、規定された事例の判断を誰がするのかの規定も必要(開業獣医師等の協力など)。
  • 法第25条では「多数の動物の飼養・保管」に限られているが、例1~7の中には多数に限らず虐待を受けるおそれのある事態に当たるものも含まれている。多数のうち1頭でも当該事例に該当すると認めるのであれば、運用可能として良い旨明示していただきたい。
  • 不適正飼養について指導した結果、多くの飼主が飼育を放棄し、引取りを求めてくる。引取った犬猫は殺処分せざるを得ず、引取りを拒否すれば不適正飼養の改善が見込めない。事例を定めることで、自治体への通報件数は大幅に増加すると思われる。円滑な調査・指導のため、環境省でマニュアル策定などの支援をお願いしたい。
  • アニマルホルダーなど命令に従わない飼育者が想定される。このような場合、最終的には行政での引取りを視野に入れて勧告・命令を下す必要があるが、自治体単独で多頭数の譲渡を行うことが困難な現状では、個別具体的な事例が示されても慎重に対応せざるを得ない。法第25条が適切に運用されるには、このような個別事例を示すだけではなく、引取った動物の譲渡に係る体制整備を併せて進めておく必要がある。
  • 「虐待を受けるおそれのある事態」ではなく、法第44条罰則を適用すべき「虐待事例」を規定してください。
  • 例示の多くは第44条第2項の直罰規定との関係が不明瞭であるため、運用時にいずれの規定を優先適用すべきか判断に迷う事態を招くものと思われます。
  • 「多頭飼育」に起因する「虐待のおそれ」とは何かについて、「虐待」との違いも含め明確にされたい。
  • 爬虫類や鳥類の想定もして欲しい。
  • 「意図的に」等の文言を追加すべきと考える。
  • 例1~8の事例が確認されても所有者等と連絡が取れない場合があるため、強制的にその動物を保護できる規定を設けていただきたい。
  • 個々の案件は状況が違うので、具体的に規定することにより、かえって行政の裁量で動ける範囲に制限がかかるため、例1以外は明示すべきではない。
  • 例2~例4:例示の事態を確認した時点での判断となるのか、長期間同様の事態であることを確認した場合の対応となるのか。
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