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パブコメ:VI 犬猫の引取りを拒否できる場合について

改正法第35条第1項但し書き(※)関連です。第35条は「犬猫の引取り」に関する項目で、今回の改正で付け加えられたこの但し書き部分は、動物愛護行政の歴史の上では実にエポック・メイキングなものになります。まず最初に、ここに至るまでの「犬猫の引取り」規定のおさらいを。

※)第35条第1項の「ただし~」以下の部分を指してこう呼びます。逆に「ただし~」より前の部分を「第35条第1項本文」と呼びます。法律独特の言い回しですね。


「動物の愛護及び管理に関する法律」(動愛法)は、ご存知の方もいらっしゃるでしょうが、もともと「動物の保護及び管理に関する法律」(動管法)として1973年10月1日に公布されました(施行は1974年4月1日)。そのときの条文数はわずか13、現行の動愛法の条文数が50、そして改正後は65に増えます(※)。

※)改正後も一番最後の条文は第50条で同じですが、途中に15個の条文が挟まれるように追加されています。たとえば第二種動物取扱業に関する第24条の2、第24条の3、第24条の4など。「第24条」と「第25条」の間に条文を挟み込むときはこういう表現をします。
 ちなみに、「第24条の2」と「第24条の3」の間に、さらに条文を挟み込むようなことになったときは「第24条の2の2」という表現になります。読みにくいことこの上ないですが、全部付け直してしまうと、この法律を参照している別の法令も全部書き換えないといけなくなってくるので、こうなってるみたいです。
 もう一つちなみに、「第24条第2項」と「第24条の2」は別のものです。前者は、第24条の中で入れ子になっている項を指し、後者は第24条とは別の条文を指します。改正後の動愛法にはどっちも存在します。第24条第2項は「前項の規定により立入検査をする職員は~提示しなければならない。」、第24条の2は「飼養施設(環境省令で定めるものに限る~七 その他環境省令で定める事項」の部分です。

 

1973年同時の動管法はこちらの記事で紹介していますが、その第7条が、現行および改正後の第35条の元になっています。3つを比べてみましょう。まず1973年の動管法制定時です。

【1973年制定時】

第七条 都道府県又は政令で定める市(以下「都道府県等」という。)は、犬又はねこの引取りをその所有者から求められたときは、これを引き取らなければならない。この場合において、都道府県知事又は当該政令で定める市の長(以下「都道府県知事等」という。)は、その犬又はねこを引き取るべき場所を指定することができる。

2 前項の規定は、都道府県等が所有者の判明しない犬又はねこの引取りをその拾得者その他の者から求められた場合に準用する。

3 都道府県知事は、市町村長(第一項の政令で定める市の長を除き、特別区の区長を含む。)に対し、第一項(前項において準用する場合を含む。以下第六項及び第七項において同じ。)の規定による犬又はねこの引取りに関し、必要な協力を求めることができる。

4 都道府県知事等は、動物の愛護を目的とする公益法人その他の者に犬及びねこの引取りを委託することができる。

5 都道府県等は、第一項の引取りに関し、条例で定めるところにより、手数料を徴収することができる。

6 内閣総理大臣は、関係行政機関の長と協議して、第一項の規定により引取りを求められた場合の措置に関し必要な事項を定めることができる。

7 国は、都道府県等に対し、予算の範囲内において、政令で定めるところにより、第一項の引取りに関し、費用の一部を補助することができる。

 

次に現行の動愛法=2005年改正後の第35条です。1973年と比べた変更点を背景色づけしています。ぱっと見ではけっこう変わっているように見えますが、水色は1994年の保健所法の地域保健法への改正時に「中核市」でも犬猫の引取りを行なえるようにした(いわゆる地方分権の推進)に伴う改正、緑色は1999年改正時に所管官庁が総理府(=内閣総理大臣)から新設の環境省(=環境大臣)に移ったのに伴う改正、黄色は1999年の地方分権一括法に伴う改正ピンク色は2005年改正時の変更点です。1973年から現在まで約40年間、実質的な部分は、実は何一つ変わっていなかったと言えます。

【現行=2005年改正後】

第三十五条 都道府県等(都道府県及び指定都市、地方自治法第二百五十二条の二十二第一項 の中核市(以下「中核市」という。)その他政令で定める市(特別区を含む。以下同じ。)をいう。以下同じ。)は、犬又はねこの引取りをその所有者から求められたときは、これを引き取らなければならない。この場合において、都道府県知事等(都道府県等の長をいう。以下同じ。)は、その犬又はねこを引き取るべき場所を指定することができる。

2 前項の規定は、都道府県等が所有者の判明しない犬又はねこの引取りをその拾得者その他の者から求められた場合に準用する。

3 都道府県知事は、市町村(特別区を含む。)の長(指定都市、中核市及び第一項の政令で定める市の長を除く。)に対し、第一項(前項において準用する場合を含む。第五項及び第六項において同じ。)の規定による犬又はねこの引取りに関し、必要な協力を求めることができる。

4 都道府県知事等は、動物の愛護を目的とする団体その他の者に犬及びねこの引取りを委託することができる。

【さるねこ父註:旧第7条第5項は削除され、旧第6・7項がひとつずつ繰り上がっています】

5 環境大臣は、関係行政機関の長と協議して、第一項の規定により引取りを求められた場合の措置に関し必要な事項を定めることができる。

6 国は、都道府県等に対し、予算の範囲内において、政令で定めるところにより、第一項の引取りに関し、費用の一部を補助することができる。

 

40年前に、なぜこの「犬猫の引取り」が法律で定められたのかは、当時の官報をたぐってみるとその背景が見えてきます。詳しくはこちらの別記事をご覧いただくとして、犬猫の引取りに関わる部分だけ抜き出します。

[3] 犬及びねこに関する措置について

 犬やねこの飼主は、それらを飼養することができなくなったり、あまり繁殖して飼養が困難になった場合、往々にしてそれを安易に野に捨てる傾向にあるので、捨て犬及び捨てねこの発生防止と、その保護を図るために、都道府県等に犬やねこの引取りを義務づけ、犬やねこを捨てた者を処罰することとしています。また、犬又はねこの所有者は、動物がみだりに繁殖して適正な飼養が困難となることを防止するために、飼主は、できるだけ動物の生殖を不能にする手術を行うよう努めなければならない旨の所有者の責務を明確にしています。

身も蓋もない言い方をすれば、「野山に捨てられるよりは、行政が引取った方が、なんぼかまし」というのが、この条文の考え方です。「犬猫を管理する」という行政の立場から言えば、それは正しい。まず捕まえるところから始めなければならない「野犬・野猫」にする手前で、行政の窓口まで持って来させれば、管理の手間は一段省けます。けれども、犬猫の立場を代弁して言えば、「野山に捨てられればまだなんとか生きていくこともできるかもしれないけれども(※)、行政に引取られればまず9割方殺されるわけだから、なにが『動物愛護』だ、ふざけんな」ってことになるでしょう

※)もちろん実際は、野山に捨てられた犬猫も大半は生き抜くことはできません。人に飼われていた期間の長い元飼い犬・元飼い猫は、野山では生き抜けないし、生まれたばかりの子犬だけ・子猫だけを野山に放置すれば、他の動物(トビやカラスなどの鳥類を含む)の餌食になります。


さて、今回の改正ではこの第35条はどうなったかというと、ご存知の通り、「一定の条件を満たすことによって、引取りを拒否することができる」ようになりました。現行法から新たに追加された部分を緑字で示します。

【2012年改正後】

第三十五条 都道府県等(都道府県及び指定都市、地方自治法第二百五十二条の二十二第一項 の中核市(以下「中核市」という。)その他政令で定める市(特別区を含む。以下同じ。)をいう。以下同じ。)は、犬又は猫の引取りをその所有者から求められたときは、これを引き取らなければならない。ただし、犬猫等販売業者から引取りを求められた場合その他の第七条第四項の規定の趣旨に照らして引取りを求める相当の事由がないと認められる場合として環境省令で定める場合には、その引取りを拒否することができる。

2 前項本文の規定により都道府県等が犬又は猫を引き取る場合には、都道府県知事等(都道府県等の長をいう。以下同じ。)は、その犬又は猫を引き取るべき場所を指定することができる。

3 第一項本文及び前項の規定は、都道府県等が所有者の判明しない犬又は猫の引取りをその拾得者その他の者から求められた場合に準用する。

4 都道府県知事等は、第一項本文(前項において準用する場合を含む。次項、第七項及び第八項において同じ。)の規定により引取りを行つた犬又は猫について、殺処分がなくなることを目指して、所有者がいると推測されるものについてはその所有者を発見し、当該所有者に返還するよう努めるとともに、所有者がいないと推測されるもの、所有者から引取りを求められたもの又は所有者の発見ができないものについてはその飼養を希望する者を募集し、当該希望する者に譲り渡すよう努めるものとする。

5 都道府県知事は、市町村(特別区を含む。)の長(指定都市、中核市及び第一項の政令で定める市の長を除く。)に対し、第一項本文の規定による犬又は猫の引取りに関し、必要な協力を求めることができる。

6 都道府県知事等は、動物の愛護を目的とする団体その他の者に犬及び猫の引取り又は譲渡しを委託することができる。

7 環境大臣は、関係行政機関の長と協議して、第一項本文の規定により引き取る場合の措置に関し必要な事項を定めることができる。

8 国は、都道府県等に対し、予算の範囲内において、政令で定めるところにより、第一項本文の引取りに関し、費用の一部を補助することができる。

「条件付きなど話にならない」「引取りなんて、日本からいっさいなくすべきだ!」と憤る方ももちろんいらっしゃると思いますし、その気持ちもわかりますけれども、さるねこ父は今回の改正は40年ぶりの大転換だと考えています。これから先、さらに条文を改正して、「一定の条件を満たした場合に限り、引取ることができる」という内容に変えていき、引取り頭数をぐっと減らすことで、引取った犬猫を「殺処分」ではない処分、つまり、イギリスなどに見られるような譲渡型シェルターでの保護へと導けるような筋道が見えてきた、と思うのです。

もしかするとそれは、まだあと40年かかるのかもしれないし、5年先、10年先といった近い将来なのかもしれない。それは、日本という国で暮らすわたしたちが、いかにして改正法第7条(動物の所有者又は占有者の責務等)の趣旨を体現できるかにかかっていると思います。

【改正後第7条】

第七条 動物の所有者又は占有者は、命あるものである動物の所有者又は占有者として動物の愛護及び管理に関する責任を十分に自覚して、その動物をその種類、習性等に応じて適正に飼養し、又は保管することにより、動物の健康及び安全を保持するように努めるとともに、動物が人の生命、身体若しくは財産に害を加え、生活環境の保全上の支障を生じさせ、又は人に迷惑を及ぼすことのないように努めなければならない。

2 動物の所有者又は占有者は、その所有し、又は占有する動物に起因する感染性の疾病について正しい知識を持ち、その予防のために必要な注意を払うように努めなければならない。

3 動物の所有者又は占有者は、その所有し、又は占有する動物の逸走を防止するために必要な措置を講ずるよう努めなければならない。

4 動物の所有者は、その所有する動物の飼養又は保管の目的等を達する上で支障を及ぼさない範囲で、できる限り、当該動物がその命を終えるまで適切に飼養すること(以下「終生飼養」という。)に努めなければならない。

5 動物の所有者は、その所有する動物がみだりに繁殖して適正に飼養することが困難とならないよう、繁殖に関する適切な措置を講ずるよう努めなければならない。

6 動物の所有者は、その所有する動物が自己の所有に係るものであることを明らかにするための措置として環境大臣が定めるものを講ずるように努めなければならない。

7 環境大臣は、関係行政機関の長と協議して、動物の飼養及び保管に関しよるべき基準を定めることができる。

緑字が今回新たに追加された項目です。(1)飼い主には「愛護と管理の責任」があること、(2)周辺の生活環境に悪影響を及ぼさないように飼うこと、(3)逸走防止手段を講じること、(4)終生適正飼養を行なうこと、(5)繁殖制限を行なうこと。こんなあたりまえのことが、今ごろになって明文化される(※)というのもどうかしていますが、ともかくも、第一歩です。

※)正確には、「犬及びねこの飼養及び保管に関する基準」(昭和50年総理府告示第28号=1975年7月16日告示)や、それを改訂した「家庭動物等の飼養及び保管に関する基準」(平成14年環境省告示第37号=2002年5月28日告示)のなかで、これらの項目は部分的には周知されていることになっています。が、これらはあくまで、法律の内容をを補うための告示としてなされたもので、法律本体で規定されたのは今回が初めてです。


ここまで前置きが長くなりました。パブコメについて検討してみます。改正法第35条第1項但し書きでは、まず「犬猫等販売業者から引取りを求められた場合」は引取りを拒否「することができる」とされています(※)。これは、今回のパブコメに関係なく、既に改正法に盛り込まれた規定事項(法定事項)です。

※)拒否「する」という断言ではありませんから、業者の犬猫を引取るケースは、今後とも「あり得る」話ではあります。残念ながら。

今回のパブコメで問われているのは、この法定事項のほかに、次の5つを改正法第7条第4項=終生飼養の原則に照らして「引取りの正当な理由と認められない=引取りを拒否することができる」ケースとして規定しますが、どうでしょうか? ということです。

  1. 繰り返し引取りを求められた場合
  2. 子犬や子猫の引取りを求められた場合であって、繁殖制限措置を講じる旨の指導に応じない場合
  3. 犬猫の高齢化・病気等の理由又は当該犬猫の飼養が困難であるとは認められない理由により引取りを求められた場合
  4. 引取りを求めるに当たって、あらかじめ新たな飼い主を探す取組をしていない場合
  5. その他法第7条第4項の規定の趣旨に照らして引取りを求める相当の事由がないと認められる場合として都道府県等の条例、規則等に定める場合

これらは基本的に(業者ではなく)個人の飼い主が想定されています。そして、これは大事な点ですが、これらの場合であっても「生活環境の保全上の支障を防止するため引取りが必要と判断される場合にあってはその限りでない」という但し書きが付きます。こいつはけっこう難物です。恣意的に運用すれば、どんな引取り拒否事由も無効にできるオールマイティーカードです。

そもそも、ここでパブコメの対象となっているのは、「動物の愛護及び管理に関する法律施行規則」という環境省令をめぐってです。これは、法律の運用にあたって支障が生じないように、わりかし細かい事例まで具体的に定めているのが特徴です(現行=2012年12月現在の=改正前の施行規則はこちら)。読むと眠くなれますが、「引取りを拒否できる5つのケース」がそれなりに具体的であるのに対して、この但し書きの方は、てんで曖昧です。細かい点を定めるはずの施行規則にはふさわしくないアバウトさです。

「生活環境の保全上の支障」というそのこと自体が何を指しているのか判然としない上に(およそ推測するに、周辺環境が悪臭や騒音その他で悪化しているケースでしょうが)、その「防止」のために引取り「」必要かどうか、もう少し踏み込んで言うと、それを「防止」するためには引取り以外の選択肢ではいかんともしがたいかどうかを、現場の行政職員が「判断」する/できる/しなければならないと、環境省のお役人は考えている節があります。ぶっちゃけ「現場に丸投げ」です。これには2つの問題があります。

ひとつは、役人性悪説に依るもので、「あれも、これも、セイカツカンキョウノホゼンジョウノシショウに当たるから、どんどん引取れ=どんどん殺処分だ」という恣意的もしくは機械的な運用をする現場担当者が出かねない、という点です。もう一つは、役人性善説、というとちょっとヘンですが、「殺処分は確かに減らしたい、でも、周辺環境の悪化にも確かに配慮しなければいけない、明確な基準がないから、ケースバイケースで、飼い主と周辺住民の双方(さらには殺処分ゼロを掲げたい環境省本省のお役人)から突き上げを喰らいながら、右往左往して神経をすり減らす」現場担当者が出かねない、という点です。

V(虐待を受けるおそれのある事態について)でも、「とにかく、指導に入るためには、だれにとっても明快で納得のゆく(虐待のおそれに相当する)基準を設けてほしい」という意見が現場の行政担当者からは上がっているのを紹介しましたが、このVI(犬猫の引取りを拒否できる場合について)はそれ以上にセンシティブな内容を含んでいます。行政が引取るかどうかで、その犬猫の命は9割方が決まります。また、行政が引取らないことによって、そのダメ飼い主がそこらに犬猫を捨てたりすれば、40年以上前の暗黒時代に逆戻りすることになります。そんなギリギリの綱渡りが要求される部分を「生活環境の保全上の支障を防止するため引取りが必要と判断される場合にあってはその限りでない」という一文で流してしまうのは、あまりにも適切を欠きます。


再び第34回動物愛護部会で配布された参考資料1を参照しましょう。20~32ページの13ページにわたって、現場の行政担当者のコメントがまとめられています。これを読まないでは始まらないのがこのVIですが、さるねこ父が「もっともだ」と思ったのは、特に次の2つです。

  • 仮に例示の事項をすべて拒否事由とすると、従来の引取例の多くがその対象となり、しかも「できる」規定のため、引き取るべきか否か、逐一、判断に迷う事態を招くとともに、外部からもその判断の是非を強く問われることにもなる。こうした事態を避けるため、裁量の余地を極力少なくするよう、本文とただし書きとの関係を整理し、より具体的に規定いただきたい。(逆に絶対的に引取りを拒めない事例を先に例示いただいた方が検討が進めやすくなるものと思われる。)
  • 法第35条の趣旨は、捨て犬・猫の防止であり、その受け皿がない現状で行政が引き取りを拒むことは不適当であると考えるが、今回の法改正により法第7条の終生飼養の徹底を促すのであれば、飼い主の死亡以外の全てが「飼い主の無責任」の結果であり、引き取りを拒否する理由になりうる。/国が法改正の趣旨を国民に浸透させるためには、「飼い主は自分の飼育する動物が飼養できなくなり、新たな飼養者を見つけることが困難な場合は、行政に処理を委ねるのではなく自分で安楽死を選択することも含めて責任を全うすべきである。」と強くうったえかけるべきである。/行政による殺処分ゼロを目指すのであれば、中途半端な引き取り拒否理由など示さず、国として明確な意思表示をすべきであると考える。

 

つまり、こういうことです。「終生飼養の原則を本気で謳うのであれば、飼い主からの引取りが唯一認められるのは飼い主の死亡であり、それ以外は飼い主自身による安楽死の選択という重い代償を支払わせるべきである(それが嫌なら、必死で新たな飼い主を探すべきだ)」。

今回の改正で一足飛びにそこまで至るのはおそらく困難でしょうけれども、道筋はそういうことになるのだろうと思います。「こういう場合は引取りを拒否できる」ではなく「こういう局限されたケースのみ引取りを行なう」という方向へ。その第一歩として、「こういう場合」をできるだけ丁寧に示すことが必要ですね。

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